สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จึงจัดงานสัมมนา “ไฟแพง…แก้อย่างไร? เขย่าโครงสร้างราคา ขยับสู่ตลาดไฟฟ้าเสรี” โดยร่วมกับ มูลนิธิพลังงานสะอาดเพื่อประชาชน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) สมาคมผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน สมาคมพลังงานหมุนเวียน (RE100) กลุ่มอุตสาหกรรมพลังงานหมุนเวียน กลุ่มอุตสาหกรรมผู้ผลิตไฟฟ้า การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และสมาคมผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน เพื่อเปิดข้อเสนอแนวทางการปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟอย่างเป็นธรรม และการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าให้เป็นแบบเสรีด้วยพลังงานสะอาด

ดร. อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ นักวิชาการนโยบายพลังงานทีดีอาร์ไอ เปิดเผยว่า งวดค่าไฟล่าสุดในช่วงเดือนมกราคม-เมษายน ปี 2568 ได้ประกาศออกมาว่ามีทางเลือกค่าไฟ ตรึงอยู่ที่ 4.18 – 5.49 บาท เพื่อลดค่าครองชีพของประชาชน แม้ว่าการตรึงราคาค่าไฟฟ้า จะช่วยบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายของประชาชนในระยะสั้น แต่ในความเป็นจริง แนวทางนี้กลับสร้างผลกระทบในหลายด้านทั้งเป็นต้นทุนเศรษฐกิจในอนาคต และต่อระบบพลังงานของประเทศ อาทิ 1.สภาพคล่องของการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ต้องรับภาระต้นทุนพลังงานที่เพิ่มสูงขึ้น แต่ไม่สามารถปรับราคาค่าไฟฟ้าให้สอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริงได้  ขณะนี้ กฟผ. รวมถึง ปตท. แบกรับภาระหนี้ค่าไฟแทนคนไทยอยู่ประมาณ 1 แสนล้านบาท จากส่วนต่างของต้นทุนเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าและส่วนต่างของค่าไฟ 2. เสี่ยงต่อการใช้พลังงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ อาจทำให้ผู้บริโภคขาดแรงจูงใจในการประหยัดไฟฟ้า ส่งผลให้เกิดการใช้พลังงานอย่างสิ้นเปลือง และ 3. โรงไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก ที่มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนความมั่นคงของระบบพลังงานต้องเผชิญกับปัญหาราคาขายไฟฟ้าที่ต่ำกว่าต้นทุนการผลิต ทำให้ผู้ประกอบการขาดแรงจูงใจในการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ ๆ หรือการลงทุนเพิ่มเติม ซึ่งจะกระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงานในระยะยาว

ดังนั้นเพื่อให้การแก้ไขปัญหาค่าไฟฟ้าแพงเป็นไปอย่างยั่งยืน คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ จึงขอเสนอแนวทางในการปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟอย่างเป็นธรรม ตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ ดังนี้

1.คิดต้นทุนเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้า ในระยะสั้นที่ไทยยังต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ควรสนับสนุนให้มีการแข่งขันทางด้านราคา และมีมาตรการดูแลในเรื่องการแข่งขันที่เป็นธรรม เนื่องจากประเทศไทยใช้ก๊าซเป็นหลักในการผลิตไฟฟ้า ประมาณ 60% และก๊าซที่เรานำมาใช้ผลิตไฟฟ้ามาจาก 3 แหล่ง คือ แหล่งก๊าซจากอ่าวไทย แหล่งก๊าซนำเข้าจากประเทศเมียนมา และแหล่งก๊าซนำเข้า LNG ซึ่งก๊าซทั้ง 3 นี้ ต้นทุนรวมกันนำมาถัวเฉลี่ย เราเรียกว่า Pool Gas Price เป็นต้นทุนเชื้อเพลิงก๊าซที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าและเชื้อเพลิงก๊าซที่ส่งผลให้ Pool Gas Price สูงสุด คือ ก๊าซนำเข้า LNG

ปัจจุบันประเทศไทยได้มีการเปิดเสรีการนำเข้า LNG นอกจาก ปตท. ยังมี Shipper เอกชนที่สามารถนำเข้า LNG ได้ ซึ่งถือเป็นก้าวที่ถูกต้องและน่าชื่นชมจากภาครัฐ อย่างไรก็ตาม 1.การเปิดเสรีดังกล่าวยังไม่สมบูรณ์ เนื่องจากยังไม่มีการแข่งขันด้านราคา หากสามารถดำเนินการในส่วนนี้ได้ ต้นทุนก๊าซที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าก็จะลดลง ส่งผลให้ค่าไฟฟ้าถูกลงในระยะยาว ทั้งนี้ หากต้องการแก้ไขปัญหาต้นทุนเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าให้ยั่งยืน ประเทศไทยควรมุ่งเน้นการใช้พลังงานสะอาดเป็นหลัก ควบคู่กับการใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นตัวเสริมความมั่นคง พร้อมพัฒนาเทคโนโลยีการกักเก็บพลังงาน เพื่อเพิ่มเสถียรภาพและความมั่นคงให้กับระบบการผลิตไฟฟ้าในอนาคต

2.การคำนวณต้นทุนค่าผ่านท่อก๊าซควรสะท้อนต้นทุนตามอายุการใช้งานจริง โดยภาครัฐควรทบทวนหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารระบบส่งและศูนย์ควบคุมการส่ง ก๊าซธรรมชาติ (Transmission System Operator Code :TSO Code) เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น โดยมีปัจจัยที่ส่งผลต่อต้นทุนค่าผ่านท่อมี 3 ปัจจัยหลัก ได้แก่ ผลตอบแทนจากเงินลงทุน ซึ่งควรคำนวณจากท่อก๊าซที่ใช้งานแล้วเท่านั้นเพื่อลดภาระต้นทุนต่อประชาชน อายุของท่อก๊าซที่ต้นทุนคงที่ควรลดลงตามค่าเสื่อมราคา แต่กลับไม่ลดลงเนื่องจากการลงทุนเพิ่มเติมที่ไม่จำเป็น ภาครัฐจึงควรตรวจสอบอย่างจริงจัง และระบบการจองท่อก๊าซที่ปัจจุบันมีการจองโดยไม่ได้ใช้งานจริง ส่งผลให้ต้นทุนถูกผลักภาระมายังประชาชน รัฐควรปรับระบบนี้ให้สอดคล้องกับการใช้งานจริง นอกจากนี้ การใช้งาน LNG Terminal ควรแยกสินทรัพย์ที่เกี่ยวข้องกับการผลิตไฟฟ้าสำหรับประชาชนออกจากส่วนที่ไม่ได้ใช้ เพื่อป้องกันไม่ให้ต้นทุนที่ไม่เกี่ยวข้องถูกส่งผ่านมายังประชาชน ซึ่งหากไม่มีมาตรการรองรับ อาจกลายเป็นภาระค่าไฟในระยะยาว

3.ภาครัฐควรเร่งปรับลดค่าความพร้อมจ่าย (AP) ที่เป็นรูปธรรม โดยทบทวนการคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้า เพื่อลดต้นทุนการสร้างโรงไฟฟ้าที่ไม่จำเป็น สำหรับโรงไฟฟ้าที่จำเป็นต้องมีการก่อสร้าง ควรยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว แต่ถ้าต้องทำสัญญาควรทบทวนให้มีการปรับสัญญาซื้อขายไฟฟ้า โดยให้ผู้ผลิตไฟฟ้าร่วมกันรับผิดชอบต้นทุนการก่อสร้าง เพื่อลดภาระค่าความพร้อมจ่าย โดย 16 ปีที่ผ่านมา คนไทยเสียค่าความพร้อมจ่ายให้กับโรงไฟฟ้าที่ไม่ได้เดินเครื่องถึง 5 แสนล้านบาท โดยเฉพาะในปีที่ผ่านมา ข้อมูล ณ เดือนกันยายน 2567 พบว่าเรามีโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ทั้งหมด แต่ปรากฏว่า 7 โรง ไม่ได้เดินเครื่อง ซึ่งหมายความว่าเราเสียค่าความพร้อมจ่ายไปแล้ว 2,500 ล้านบาท

อย่างไรก็ตามการปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าข้างต้น เป็นเพียงมาตรการในระยะสั้น การแก้ปัญหากิจการไฟฟ้าอย่างยั่งยืนต้องพิจารณาทั้งห่วงโซ่อุปทานที่จะทำให้ไทยได้ไฟฟ้าสะอาดในราคาที่เป็นธรรม และตอบรับกับการมุ่งสู่เป้าหมาย เศรษฐกิจสังคมคาร์บอนต่ำ โดยเครื่องมือที่จะช่วยเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านนี้ คือการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรี

ด้านชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ เปิดเผยถึงข้อเสนอเชิงนโยบายและแนวทางในการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าให้เป็นแบบเสรี ด้วยพลังงานสะอาด ว่า การจะทำตลาดไฟฟ้าเสรีอย่างเป็นระบบได้นั้นภาครัฐต้องคำนึงถึง 2 ส่วนสำคัญ คือ การเร่งเปิดสิทธิ์ให้เอกชนเชื่อมต่อระบบสายส่ง และสายจำหน่ายไฟฟ้า โดยดำเนินการเป็นระยะ ๆ  ทยอยเริ่มจากเปิดสิทธิ์ให้กับภาคส่งออกที่จะได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) และภาคอุตสาหกรรมการผลิตขนาดใหญ่ที่มีเป้าหมายใช้ไฟฟ้าพลังงานสะอาด 100 เปอร์เซ็นต์ (RE 100)  ภายในปี พ.ศ.2573  และการคิดค่าธรรมเนียมเชื่อมต่อสายส่ง ต้องสอดคล้องกับความต้องการและการเปลี่ยนแปลงของตลาดพลังงานที่ซับซ้อนมากขึ้น

ในส่วนของต้นทุนระบบโครงข่าย (Wheeling Charge) ควรมีติดตามและทบทวนการคำนวณต้นทุนของระบบทุก 3-5 ปี เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ในระยะแรกควรมีการคิดต้นทุนของระบบที่ไม่ซับซ้อน โดยขึ้นกับระยะทางเป็นหลักและปรับเป็นการเน้นการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบโครงข่าย

จากกรณีศึกษาของญี่ปุ่นและเยอรมนี พบว่าหลังเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีค่าไฟถูกลงจากการแข่งขันที่สูงขึ้น แต่มีบางช่วงที่ค่าไฟแพงขึ้นจากต้นทุนเชื้อเพลิงฟอสซิลที่สูงขึ้น ดังนั้นการสนับสนุนการเปิดตลาดไฟฟ้าของประเทศไทยจึงควรควบคู่ไปกับการเพิ่มสัดส่วนของพลังงานสะอาดที่จะช่วยลดปัจจัยเสี่ยงทางด้านราคาที่ผันผวนของเชื้อเพลิงฟอสซิลได้ ซึ่งหากไทยไม่เร่งเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีเพื่อเร่งผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาด จะเผชิญกับผลกระทบใน 3 ด้าน ทั้ง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ด้านเศรษฐกิจ การไม่เปิดตลาดไฟฟ้าเสรีจะทำให้ผู้ประกอบการได้ไฟฟ้าพลังงานสะอาดไม่เพียงพอ ซึ่งกระทบต่อไปยังต้นทุนการผลิตที่จะสูงขึ้น เนื่องจากภาคอุตสาหกรรมต้องพึ่งพาการซื้อไฟฟ้าผ่านโครงการไฟฟ้าสีเขียว หรือ Utility Green Tariffs (UGT) ในราคาที่มีต้นทุนสูงกว่าไฟฟ้าทั่วไป

นอกจากนี้ หากไทยไม่สามารถจัดสรรไฟฟ้าพลังงานสะอาดมากพอ ยังกระทบต่อการส่งออก ตามกลไกการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (CBAM) ทำให้ผู้ส่งออกต้องเสียค่าธรรมเนียมคาร์บอน ซึ่งเป็นต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้น ขณะเดียวกันหากไทยยังไม่เร่งเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาด อาจทำให้ประเทศสูญเสียการลงทุนโดยตรงจากนักลงทุนต่างชาติถึง 45 เปอร์เซ็นต์ ของมูลค่าการลงทุนรวมจากญี่ปุ่น สิงคโปร์ และสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีมูลค่าการลงทุนในไทยรวมกว่า 8.7 แสนล้านบาท (ปี 2561-2566) รวมทั้งสูญเสียโอกาสดึงดูดการลงทุนในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ต้องพึ่งพาพลังงานสะอาด เช่น ยานยนต์ไฟฟ้า และเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งมีมูลค่าถึง 6.9 แสนล้านบาท หรือ 48 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าการส่งเสริมการลงทุนทั้งหมด

“การที่เป้าพลังงานสะอาดของรัฐ และความต้องการพลังงานสะอาดของภาคธุรกิจ ไม่สอดคล้องกันทำให้เกิดช่องว่างขึ้น ซึ่งเป็นความเสี่ยงที่อาจจะทำให้ภาคการผลิต ตัดสินใจย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศอื่น หรือเลือกซัพพลายเออร์จากประเทศที่มีที่มีเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจนกว่า  ดังนั้น ถ้าไทยมีการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีจะส่งเสริมให้มีผู้ผลิตไฟฟ้าเข้ามาเพิ่มการผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาดให้กับประเทศ ซึ่งจะช่วยปิดความเสี่ยงจากการถอนการลงทุนจากบริษัทข้ามชาติเหล่านี้ได้” นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ กล่าว

สำหรับผลกระทบด้านสังคมนั้น พบว่าจากการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน จะส่งผลให้ตำแหน่งงานในธุรกิจสีน้ำตาล (ธุรกิจที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจก) ลดลง สำหรับประเทศไทยมีตำแหน่งงานที่อยู่ในธุรกิจสีน้ำตาลที่มีความเสี่ยงที่จะลด และหายไปจากการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานสูงถึง 11 ล้านตำแหน่ง แต่ในขณะที่ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาการเติบโตของงานสีเขียวในประเทศเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น จึงกล่าวได้ว่างานสีเขียวในไทยเติบโตไม่ทันที่จะรองรับแรงงานที่มาจากธุรกิจสีน้ำตาล และยังทำให้ความเหลื่อมล้ำสูงขึ้น เนื่องจากรายได้ของแรงงานสีเขียวมีแนวโน้มสูงกว่าแรงงานดั้งเดิม ดังนั้น การเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีจะเป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนมาร่วมพัฒนาเศรษฐกิจสีเขียว ผ่านการสร้างตำแหน่งงานใหม่ในสังคม และพัฒนาทักษะแรงงานในปัจจุบัน

ด้านสิ่งแวดล้อม หากไทยไม่สามารถเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาดได้เพียงพอ ภาคการผลิตต่าง ๆ ยังต้องพึ่งพาพลังงานจากฟอสซิลต่อไป ทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ลดลง และกลายเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเดินสู่เป้าความเป็นกลางทางคาร์บอน

 “ประเทศไทยต้องการไฟฟ้าพลังงานสะอาดในราคาที่เป็นธรรมเพิ่มขึ้นอย่างเร่งด่วน เพื่อรักษาความสามารถทางการแข่งขัน รักษามูลค่าทางเศรษฐกิจของประเทศ ป้องกันผลกระทบทางลบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ผ่านเครื่องมือที่จะช่วยให้เป้าหมายนี้เกิดขึ้นจริงอย่างมีประสิทธิภาพ คือการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีด้วยพลังงานสะอาด โดยหัวใจสำคัญที่ต้องเร่งดำเนินการคือ เปิดตลาดไฟฟ้าเสรีเพื่อเร่งผลิตไฟฟ้าสะอาดให้ได้ 41 เปอร์เซ็นต์ ภายในปี พ.ศ. 2573 ให้กับภาคส่งออกที่จะได้รับผลกระทบจาก CBAM และภาคการผลิตขนาดใหญ่ ซึ่งควรที่จะถูกระบุในร่างแผน PDP 2024 ด้วย แต่น่าเสียดายว่าการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีด้วยพลังงานสะอาดกลับไม่ได้ถูกหยิกยกมาไว้ในร่างแผน PDP 2024 แต่อย่างใด” ดร. อารีพร กล่าวทิ้งท้าย