การจัดการขยะของประเทศกำลังพัฒนาสิ่งที่ไม่แตกต่างกันมากนัก ก็คือปัญหาด้านผลประโยชน์ตลอด Supply Chain ตั้งแต่หน่วยงานจัดเก็บขยะจนถึงใบอนุญาต PPA (Power Purchase Agreement) เรามาลองสร้างสรรค์แผนธุรกิจ (Business Model) รองรับ Supply Chain ที่อยู่ในเส้นทางวิกฤตนี้ดู… และเพื่อกระชับเวลาการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานขยะหลังได้ PPA ให้จ่ายไฟฟ้าตามเวลาที่ลงนามในสัญญา ขอเสนอวิธีการหยุดเกมซื้อขายเวลามาประกอบการพิจารณาดังนี้…
ขอเริ่มด้วยตำนานการจัดการขยะในประเทศไทยโดยย่อราว 20 ปีมาแล้ว ความรับผิดชอบของการจัดการขยะชุมชนมีกระทรวงมหาดไทยและกรมควบคุมมลพิษ ผลัดกันรับผิดชอบ ขึ้นอยู่กับว่าช่วงเวลานั้นปลัดกระทรวงไหน Active กว่ากัน การขอ PPA (Power Purchase Agreement) ก่อนตั้ง กกพ. (คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน) ก็มีคณะกรรมการ RE: Renewable Energy ซึ่งมีปลัดกระทรวงพลังงานเป็นประธาน มีการประชุมเกือบทุกเดือน โครงการที่ผ่านคณะกรรมการชุดนี้จะได้ PPA ทันทีในช่วงนั้น PPA ยังไม่มีราคามากนัก เนื่องจากใช้เวลาไม่มากในการขอใบอนุญาต ซึ่งในคณะกรรมการ RE ก็มีผู้ทรงคุณวุฒิที่เกี่ยวข้องครบไม่ต่างจากคณะกรรมการชุดใหญ่ในปัจจุบัน ขั้นตอนและวิธีการไม่เกิน 6 เดือนก็จะได้ PPA สิ่งที่ยากที่สุดสมัยนั้นก็คือ การทำประชาคม และการถูก สคร. (สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ) ตีความว่าเป็นโครงการร่วมลงทุนกับรัฐ จึงเสียเวลากันไปช่วงหนึ่ง ดังนั้น อปท. (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) จึงเรียกร้องให้ยกเลิกกฎหมายร่วมทุน ทางกระทรวงมหาดไทยจึงมี พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2560 ขึ้น เพื่อดึงอำนาจจากกรมควบคุมมลพิษและกระทรวงพลังงานมารวมอยู่ใน พ.ร.บ. ฉบับนี้ทั้งหมด จนถึงปัจจุบัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเสมือนหนีเสือปะจระเข้ในที่สุด
ขั้นตอนการขอ PPA (Power Purchase Agreement) ขยะชุมชนในปัจจุบัน
มีการปรับจาก 10 กว่าขั้นตอน เหลือ 9 ขั้นตอน (ดังภาพ) แต่เนื้อหาความยุ่งยากเท่าเดิม ใครคิดจะเดินขึ้นบันไดตั้งแต่ขั้นที่ 1 คงต้องหายใจยาว ๆ เนื่องจากต้องใช้เวลาอย่างน้อย 5 ปี กว่าจะได้ลงนามในสัญญา PPA และใช้เวลาสร้างโรงไฟฟ้าอีกกว่า 2 ปี แต่ถ้าท่านคอยไม่ได้ ก็สามารถซื้อเวลา 5 ปี ได้ด้วยเงินประมาณ 100 ล้านบาท สำหรับโรงไฟฟ้าขยะ ขายไฟ 8-9 เมกะวัตต์ เฉลี่ยค่าเวลาปีละ 20 ล้านบาท ด้วย IRR ประมาณ 12-15% หากท่านมีเวลาเดินขึ้นบันได 9 ขั้น จะขอแนะนำดังนี้ …
บันไดขั้นที่ 1 อปท. จัดทำข้อเสนอการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ
ขั้นตอนแรกนี้เป็นขั้นตอนที่จำเป็นและค่อนข้างยาก เป็นเรื่องของผลประโยชน์ หากตกลงกันได้สมประโยชน์ทุกฝ่าย ก็จะออกมาเป็นผลการศึกษาเล่มหนา 2 นิ้ว เนื้อหาสำคัญประมาณ 30 หน้า บรรยายถึงที่มาและความพร้อมอย่างน้อย 4 ด้าน เช่น พื้นที่ดำเนินโครงการชุมชนไม่ต่อต้าน ปริมาณขยะเพียงพอตลอดระยะเวลาสัญญา เทคโนโลยีเหมาะสม มีการคัดแยกขยะ ชุมชนเห็นด้วย และมีความเป็นไปได้ในเชิงพาณิชย์ เอกชนสามารถคืนทุนและมีกำไร คำแนะนำก็คือ… หากใช้ชื่อมหาวิทยาลัยที่มีชื่อเสียงเป็นผู้ศึกษาโครงการ ท่านกรรมการอาจซักถามไม่มาก
ขั้นตอนที่ 2 คณะกรรมการจัดการสิ่งปฏิกูลและมูลฝอยจังหวัดพิจารณาข้อเสนอโครงการและให้จังหวัดเสนอโครงการ
เป็นขั้นตอนที่ทางท้องถิ่นต้องจับมือกับภาคเอกชนที่สนใจลงทุนประสานกับทางจังหวัด หากลงตัวทุกด้าน เรื่องก็จะผ่านจากระดับจังหวัดไปกระทรวงมหาดไทย นับเป็นขั้นตอนที่สำคัญอีกขั้นตอนหนึ่งทีเดียว
ขั้นตอนที่ 3 กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นวิเคราะห์ข้อเสนอโครงการฯ
ขั้นตอนที่ 4 คณะกรรมการกลั่นกรองโครงการกำจัดมูลฝอยของ อปท.ฯ ให้ความเห็น
ขั้นตอนที่ 5 คณะกรรมการกลางการจัดการสิ่งปฏิกูลและมูลฝอยพิจารณาให้ความเห็น
3 ขั้นตอนนี้ควรรวมเป็นขั้นตอนเดียว เนื่องจากปัญหาต่าง ๆ มีการกำหนดวิธีแก้ไขไว้ใน COP ขยะแล้วเป็นส่วนใหญ่ และให้ประกาศกำหนดระยะเวลาการพิจารณาตาม พ.ร.บ.อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 ซึ่งจะลดเวลาลงได้กว่า 1 ปี
ขั้นตอนที่ 6 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้ความเห็นชอบ
เป็นขั้นตอนสำคัญที่สุดก็ว่าได้ ทางผู้เสนอโครงการต้องมีการประสานกับทุก ๆ ฝ่าย เพื่อกระชับเวลาลง
ขั้นตอนที่ 7 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเจ้าของโครงการคัดเลือกเอกชน พร้อมเสนอร่างสัญญาให้อัยการสูงสุดตรวจสอบ
ข้อควรรู้สำหรับขั้นตอนนี้:
- การคัดเลือกเอกชนควรใช้วิธีเจาะจงตามประกาศกระทรวงมหาดไทย
- เคยมีการประสานกับทางอัยการสูงสุดให้มีแบบฟอร์มมาตรฐาน 2-3 แบบ เพื่อเลือกใช้ได้โดยไม่ต้องตรวจใหม่ทุกโครงการและได้คำตอบอย่างไม่เป็นทางการว่า “ท่านอัยการแต่ละท่านมีความคิดเห็นแตกต่างกัน” ส่วนอัยการจังหวัดมีความเห็นตามอัยการสูงสุด
ขั้นตอนที่ 8 อปท. ลงนามสัญญาว่าจ้างเอกชน
ขั้นตอนนี้ดูเหมือนจะจบ รอทำสัญญากับการไฟฟ้าที่เกี่ยวข้องลองอ่านขั้นตอนที่ 9 ดูก่อน
ขั้นตอนที่ 9 ดำเนินการตามระเบียบ กกพ.
มีข้อเสนอและคำแนะนำ ดังต่อไปนี้
- กพช. (คณะกรรมการพลังงานแห่งชาติ) ควรให้อำนาจ กกพ. ในการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานขยะได้โดยตรง และ กกพ. ควรมีการประชุมรับซื้อไฟฟ้าอย่างสม่ำเสมอ และรับซื้อไฟฟ้าตามความพร้อม “First Come, First Serve”
- COP (Code of Practice) เป็นเรื่องจำเป็นที่ภาคเอกชนต้องเสียทั้งเวลาและค่าใช้จ่าย แต่ก็คุ้มค่าการลงทุนถ้าจะถามว่า Key Success ของโรงไฟฟ้าขยะชุมชนอยู่ตรงไหนตอบได้เลยว่าอยู่ที่แผนธุรกิจ ถ้า IRR ลงตัวก็หมายถึงสมประโยชน์ทุกฝ่าย ไม่ควรไปโทษ อปท. ผู้รับผิดชอบขยะว่าเป็นต้นเหตุของปัญหาแต่เพียงฝ่ายเดียว PPA ขยะชุมชนจะใช้เวลา 6 เดือน 1 ปี 2 ปี หรือ5-6 ปี ขึ้นอยู่กับกลไกภาครัฐจะให้เป็นไป
หยุดเกมซื้อขายเวลาโรงไฟฟ้า หมายถึงโรงไฟฟ้าพลังงานทดแทนทุกประเภทเชื้อเพลิง ซึ่งเจ้าของ PPA ส่วนใหญ่ไม่ใช่นักลงทุน แต่เป็นผู้พัฒนาโครงการ (Developer) เมื่อไดสัญญาแลว้ จึงต้องวิ่งขาย PPA ทำกำไร ซึ่งอาจต้องใช้เวลามาก หากต้องการได้ราคาที่ดี จึงเป็นภาระต่อภาครัฐที่ต้องมาพิจารณาเหตุผลการต่อสัญญา จึงขอเสนอแนวทางใหม่ด้วยการลดระยะเวลาในสัญญาขายไฟลง เช่น สัญญา 20 ปี จะลดลงเรื่อย ๆ ตามเวลาที่ล่าช้า ไม่ว่าจะด้วยเหตุสุดวิสัยใดก็ตาม ยกเว้นเป็นนโยบายของรัฐ วิธีนี้จะช่วยเร่งให้ผู้ขาย PPA ต้องรีบขายก่อนราคาจะลดลงเรื่อย ๆ ตามระยะเวลา
การจัดการขยะสำหรับประเทศไทย ยังต้องมีการออกระเบียบหรือกฎหมายให้เชื้อเพลิงขยะ RDF : Refuse Derived Fuel เป็นเชื้อเพลิงเชิงพาณิชย์ ซื้อขายในตลาดได้เหมือนเชื้อเพลิงอื่น ๆ เช่น ไม้สับ ก๊าซธรรมชาติน้ำมัน และถ่านหิน ส่วนการนำขยะไปเป็นเชื้อเพลิงโรงไฟฟ้าก็ควรมีการปรับปรุงคุณภาพเป็น RDF ก่อน เพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมตามแนวทางสากล Circular Economy และนโยบายของรัฐบาล ส่วนการพิจารณาขอใบอนุญาต PPA ควรใช้หลักเกณฑ์การพิจารณาแบบง่าย ๆ แต่มีประสิทธิภาพของ กกพ. คือ พิจารณาความพร้อมอย่างน้อย 4 ด้าน คือ 1. ด้านพื้นที่ 2. ด้านเทคโนโลยี 3. ด้านเชื้อเพลิง 4. ด้านการลงทุน ส่วนที่จะเร็วหรือช้าจะอยู่ที่นโยบาย
Source: นิตยสาร Green Network ฉบับที่ 102 พฤศจิกายน-ธันวาคม 2563 คอลัมน์ Energy โดย พิชัย ถิ่นสันติสุข